政府要当好“守夜人”

从“守夜人”角色说开去

“守夜人”，出自亚当?斯密《国富论》。在《国富论》中，斯密分章分节，详细讨论了政府如何以“守夜”为天职。根据他的论述，政府的职能主要有三项：一是保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略;二是保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺负或压迫，就是设立一个严正的司法行政机构;三是建立并维持某些公共机关和公共工程。

其实，现实生活中，也有“守夜人”概念的使用。在东北农村地区，谁家老人去世，晚上在那里看护的，就是“守夜人”，或者叫“守灵者”。那样的活，多是年长的人来做，当然逝者的亲属是更主要的角色。“守夜人”的活不好干，没乐趣、很寂寞、很困乏，“没多少“油水”，年轻人有时害怕，所以年长者干的多;逝者的亲属没办法，干也得干，不干也得干。

用“守夜人”来形容政府的角色，确实很贴切。为什么?政府就是要做那些最寂寞、最没乐趣、最有风险的活;要“补漏”，要干那些社会干不了、不方便干、不愿意干的事情;要“搭场子”，让社会各种角色在场子上演出;要建“灯塔”，让夜航的船只不至于触礁(科斯定理不就是这个意思吗);政府管的领域要少有“油水”，肥肉的地方不要沾，要让出去。

政府职能问题是政府管理的核心问题

政府管理创新，关键在于政府职能转变取得实质性进展。正如2013年5月李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话中指出的：转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力;就是要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。当好“守夜人”，就是既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。

为适应经济新常态，应对全新的经济全球化考验，加快建立市场经济体制步伐，必须对政府机构进行改革，实现政府职能转变。政府是经济发展的调控者、社会公共产品的提供者、市场秩序的维护者，是“守夜人”。正像中共十八届三中全会《决定》提出的，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

政府角色定位的关键是处理“三大关系”

“守夜人”的角色定位至关重要，其基本问题是政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系。政府在培育市场过程中，重要的并不是其作用的“多少”，而是“定位”和“范围”的合理性。这既是全面深化改革的要求，也是东北老工业基地振兴的题内应有之义。

“守夜人”的根本要求是建设“公共服务型政府”。按照科学发展观的要求，GDP的增长不是最终目的，它要以社会各方面的协调发展为重要前提。以政府主导或直接进行投资和建设，不可避免地会导致政府部门权力异化和寻租、公共利益部门化、地方保护主义、政府公信力降低等结果。要解决这个问题，出路在于建立公共服务型政府。一是要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的决定性作用;二是要确保为社会各阶层，包括困难群体提供一个安全、平等和民主的制度环境;三是要提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，维护社会和谐与稳定，确保社会健康发展。

建设公共服务型政府要以人为本，为社会提供最基本的公共产品和公共服务，全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务。在中共十八届三中全会之前，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是政府的四项主要职能。十八届三中全会之后，除了中央政府更多地加强宏观调控职能之外，地方政府更多地是加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护的职能，其中环境保护是十八届三中全会首次提出的职能要求。

行政管理体制改革要强调“四个分开”

深化行政管理体制改革，要着眼于完善社会主义市场经济体制，强化经济调节和市场监管职能，正确处理政府与企业、与社会的关系，努力实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。以往比较重视经济发展，在经济调节和市场监管方面积累了一定经验，但主要是运用行政手段，习惯于直接管理。必须进一步转变经济调节方式，主要运用经济手段和法律手段管理经济。非典、禽流感疫情的发生给我们上了一课，一个重要启示就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。

社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。着眼于构建社会主义和谐社会，切实加强社会建设和社会管理，采取有力措施，扩大就业、完善社会保障体系、合理调节收入分配和发展社会事业，建立健全处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强社会事务管理。

公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全政务、办事和信息等公共服务系统等方面的职能。现在公共需求呈现出增长迅速、主体多元化、结构复杂化、需求多样化的特点，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面的公共需求的比重大幅上升，公共需求结构正逐步由消费型向发展型升级。稳步增加政府公共服务支出，调整和优化公共服务结构，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面;不断扩大公共服务的覆盖范围，完善社会保障体系;采取有力措施加强就业和再就业工作，加强公共卫生体系建设;加大农村公共服务建设的力度，着力解决“三农”问题。

当好“守夜人”，政府要强化七大职能

(1)改进宏观调控职能，主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。形成参与国际宏观经济政策协调的机制，推动国际经济治理结构完善。进一步完善财税、金融、外汇管理体制，主要以经济和法律手段而不是行政性直接干预实施调控;制定经济社会发展规划，增强对国际环境变动的适应能力，维护经济安全。

(2)加强国有资产管理职能，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。加快国有经济布局的战略性调整，明确、分解和规范政府作为公共管理者和国有资产所有者两种职能，完善与新体制适应的国有资产管理体制，政府基本退出对企业经营活动的直接行政干预。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

(3)健全市场规制职能，以法律制度界定和保护产权，保障产品和生产要素的流通，打破地方和部门的行政性垄断或限制，建立和维护统一、开放和公平竞争的市场秩序。要把监管的重点放到人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成大的危害的领域上来。比如食品安全问题涉及千家万户，关系人民群众身体健康和生命安全，必须加强监管。转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”。

(4)完善市场服务职能，促进基础设施建设，注重教育和人力资本投资，推动技术创新和传播，加强信息服务。要把政府的工作重点放到“保基本”上来，加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是要“补短板”、“兜底线”，为人民基本生活提供保障。增加服务供给，满足社会需求，必须把政府的作用与市场和社会的力量结合起来。

(5)改进收入分配和社会保障职能，逐步建立和完善覆盖全社会的社会保障制度，通过有效的转移支付制度，调节收入分配，促进社会公正与和谐。着重保护劳动所得，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高劳动报酬在初次分配中的比重。完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。

(6)增强社会冲突管理职能，倡导政府与不同利益集团的沟通与交流，为弱势群体提供必要援助，形成与社会多元发展趋势相适应的多渠道、多层次社会利益协调机制，促进社会稳定和全面进步。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。

(7)加强经济与社会可持续发展的协调职能，正确处理人口、资源、环境和经济发展的关系，降低经济发展的自然成本与社会成本。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。